Voorwaardelijke verplichting

Voorwaardelijke verplichting

Voorwaardelijke verplichtingen kunnen als planregel in een bestemmingsplan, wijzigingsplan of inpassingsplan worden opgenomen. Het is een planregel dat een verplichting inhoudt en deze verplichting geldt als voorwaarde voor het kunnen realiseren van de functie in het bestemmingsplan (of wijzigingsplan/ inpassingsplan). Denk aan de planregel dat een woningen pas mag worden gebouwd nadat is voorzien in voldoende parkeerplaatsen (zie mijn eerdere post: Parkeren in het bestemmingsplan).

Toelatingsplanologie

De Wet ruimtelijke ordening kent het uitgangspunt van toelatingsplanologie. Dat betekent dat een bestemmingsplan gebruikers van gronden en opstallen niet kan verplichten tot het uitvoeren van hetgeen in het bestemmingsplan is geregeld. Het bestemmingsplan geeft slechts aan wat er is toegelaten. Daarom is lang het uitgangspunt ook geweest dat voorwaardelijke verplichtingen in bestemmingsplannen niet mogelijk waren. Voorwaardelijke verplichtingen werden doorgaans in een privaatrechtelijke overeenkomst gesloten.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna de Afdeling bestuursrechtspraak) heeft de afgelopen jaren het opnemen van voorwaardelijke verplichtingen in bestemmingsplannen aanvaardbaar geacht. Zo kunnen verplichtingen van een grondeigenaar nu via de voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan worden vastgelegd in plaats van in een privaatrechtelijke overeenkomst. In sommige gevallen moet er zelfs een voorwaardelijke verplichting worden opgenomen.

Een voorbeeld: ABRvS 29 december 2010, zaaknr. 201003274/1/R3, ECLI:NL:RVS:2010:BO9160

In deze zaak ging het om een wijziging van het bestemmingsplan waarmee de opslagplaats van betonelementen mogelijk werd gemaakt. Deze opslagplaats diende wel landschappelijk ingepast te worden. Het opslagperceel diende te worden omzoomd door een hoog opgaande haag van vier tot vijf meter hoog. Dat dit ook daadwerkelijk zou gebeuren, werd door de gemeente vastgelegd in een planrealisatieovereenkomst waarin een inspanningsverplichting was opgenomen om de haag te realiseren.

Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak had de beoogde beplantingshaag in (de voorschriften van) het plan geregeld moeten worden (met een voorwaardelijke verplichting). De gemeenteraad had de aanleg van de beplantingshaag namelijk wel noodzakelijk geacht met het oog op de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. Door dit niet als voorwaardelijke verplichting in de planregels op te nemen, werd de landschappelijke inpassing onvoldoende in het plan gewaarborgd.

Voorwaardelijke verplichtingen en de Omgevingswet

Voorwaardelijke verplichtingen zijn eigenlijk niet meer weg te denken uit bestemmingsplannen. In het omgevingsplan (als de Omgevingswet in werking treedt, medio 2021) wordt een stap verder gegaan, daarin is de mogelijkheid opgenomen om gebodsbepalingen in het omgevingsplan op te nemen. De voorwaardelijke verplichting betreft een verplichting om de maatregel (zoals het realiseren van een haag) uit te voeren als de toegelaten functie wordt gerealiseerd. Een gebodsbepaling gaat verder: dat is een voorschrift in een omgevingsplan dat de burger een onvoorwaardelijke en rechtstreeks te handhaven verplichting oplegt om een bepaalde handeling te verrichten met het oog op de fysieke leefomgeving.

(Deze definitie van een gebodsbepaling in het omgevingsplan is afkomstig van: F.A.G. Groothuijse, B.J. Schueler, D. Korsse, A.G.A. Nijmeijer, T.E.P.A. Lam, S. Hillegers, Gebodsbepalingen in het omgevingsplan (onderzoek in opdracht van het Ministerie van I&M), (2015) Utrecht University Repository, p. 7)

Parkeren en het bestemmingsplan

Parkeren en het bestemmingsplan





Wordt in een (nieuw) bestemmingsplan een nieuwe ontwikkeling mogelijk gemaakt, dan moet er aandacht worden besteed aan de parkeerbehoefte. Dit is een vereiste dat voortvloeit uit de verplichting in art. 3.1 lid 1 Wro: er moet sprake zijn van een goede ruimtelijke ordening. Uit de uitspraak van 14 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:522) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna Afdeling bestuursrechtspraak) blijkt dat het op dit punt nog niet altijd goed gaat.

In deze zaak gaat het om een wijziging van een bestemmingsplan, een wijzigingsplan, waarmee de realisatie van maximaal 100 woningen en bijbehorende voorzieningen in het plangebied mogelijk wordt gemaakt. Volgens appellanten zijn de bestemmingsplanregels met betrekking tot parkeren niet voldoende duidelijk. In de bestemmingsplanregels is in artikel 9, lid 9.2 (Voldoende parkeergelegenheid), van de planregels het volgende opgenomen:

“a. Een nieuw bouwwerk, verandering van een bouwwerk, verandering van gebruik van een bouwwerk of van gronden – al dan niet gecombineerd -, waarvan een behoefte aan parkeergelegenheid wordt verwacht, is niet toegestaan wanneer op het bouwperceel of in de omgeving daarvan niet in voldoende parkeergelegenheid is voorzien en in stand wordt gehouden.

(…)

c. Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in sub a en worden toegestaan dat in minder dan voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien, mits dit geen onevenredige afbreuk doet aan de parkeersituatie.”

Volgens appellanten is het niet duidelijk wat wordt bedoeld met ‘afbreuk aan de parkeersituatie‘.

De Afdeling bestuursrechtspraak stelt appellanten op dit punt in het gelijk en verwijst daarbij naar een eerdere uitspraak op 26 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1152 en vervolgt: “Als voorwaarde voor het gebruikmaken van de afwijkingsmogelijkheid in artikel 9, lid 9.2, onder c, van de planregels is gesteld dat geen onevenredige afbreuk mag worden gedaan aan de parkeersituatie. Het begrip “parkeersituatie” in de planregel wordt daarbij niet nader gedefinieerd. Het college heeft ter zitting toegelicht dat dit een standaardregel is, die helder maakt dat bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken.”. De Afdeling bestuursrechtspraak is het daar niet mee eens. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende inzichtelijk gemaakt in welke gevallen en onder welke voorwaarden het bevoegd gezag hiervan (het afwijken van bij omgevingsvergunning) gebruik kan maken. Deze onduidelijkheid maakt dat er sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Wil het college de afwijkingsmogelijkheid bij omgevingsvergunning handhaven, dan zal in de planregel inzichtelijk gemaakt moeten worden onder welke omstandigheden van de afwijkingsbevoegdheid gebruik kan worden gemaakt. De Afdeling bestuursrechtspraak geeft daarvoor al een voorzetje: door bijvoorbeeld de planregel te herformuleren en in de planregel inzichtelijk te maken onder welke omstandigheden van de afwijkingsbevoegdheid gebruik kan worden gemaakt en/of toepassing te geven aan artikel 3.1.2, tweede lid, onder a, van het Bro. In dat artikel is bepaald dat in een bestemmingsplanregel (zoals de bestemmingsplanregel over parkeren zoals hier aan de orde) mag worden verwezen naar beleidsregels waarin een nadere uitleg wordt gegeven van de wijze waarop de bevoegdheid wordt uitgevoerd (in dit geval het afwijken bij omgevingsvergunning van het vereiste dat er voldoende parkeergelegenheid dient te zijn).
(meer…)

Nieuwe westelijke rondweg Amersfoort mag er komen

Nieuwe westelijke rondweg Amersfoort mag er komen

Op 24 januari 2018 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (afgekort: Afdeling bestuursrechtspraak) uitspraak in de zaak bestemmingsplan ‘Westelijke ontsluiting’.

De gemeenteraad van Amersfoort stelde het bestemmingsplan vast op 11 oktober 2016 waarmee een aanpassing van de rondweg mogelijk wordt gemaakt aan de westkant van de stad. De weg wordt deels verdiept aangelegd. Ook komen er een aparte fietsroute en een fietsbrug. De zaak was aangespannen door de Vereniging Behoud Bos Birkhoven en Bokkeduinen, een groep omwonenden en het bedrijf AMVEST. Volgens hen bestaat er geen noodzaak voor het aanleggen van de nieuwe rondweg.

Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep meer mogelijk. De volledige tekst van de uitspraak kunt u hier lezen: ABRvS 24 januari 2018, zaaknr. 201609542/1, ECLI:NL:RVS:2018:246.

Bron: Persbericht Raad van State

 

Kruimelgevallenregeling en de uitzondering voor stedelijke ontwikkelingsprojecten

Kruimelgevallenregeling en de uitzondering voor stedelijke ontwikkelingsprojecten

Voor de praktijk is van groot belang om te weten of er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. In dat geval kan geen gebruik gemaakt worden van de kruimelgevallenregeling als bedoeld in artikel 2.12. lid 1 onder a sub 2 Wabo. Eerder verscheen in Actualiteiten Bouwrecht een bijdrage hierover in het kader van de uitspraak van de Voorzieningenrechter op 7 december 2016 (zie de Redactionele bijdrage getiteld “Kruimels in het bestemmingsplan” op 22 december 2016) . In deze bijdrage van mr. A.Z.R. Koning volgt aansluitend een bespreking van een tweetal recente uitspraken.

Inleiding

In de bijdrage van 22 december 2016 werd ingegaan op de kruimelgevallenregeling in de Wabo en het Besluit omgevingsrecht (hierna Bor) en de uitzondering in geval er sprake is van een activiteit opgesomd in bijlage C en D van het Besluit mer. Is er sprake van zo’n activiteit, dan kan er geen sprake zijn van een kruimelgeval als bedoeld in art. 2.12 lid 1 onder a, sub 2 Wabo. Dit is bepaald in art. 5 lid 6 van bijlage II van het Bor. Gevolg is dat er een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in art. 2.12 lid 1, onder a, sub 3 Wabo moet worden aangevraagd. Procedureel betekent dit dat niet de reguliere procedure (met een termijn van 8 weken) maar de uitgebreide procedure (met een termijn van 6 maanden) moet worden gevolgd. Het betekent ook dat in geval van een vastgoed- en gebiedsontwikkeling dat als een “nieuwe stedelijke ontwikkeling” aangemerkt dient te worden, de ladder voor duurzame verstedelijking (art. 3.1.6 lid 2 Besluit ruimtelijke ordening) niet hoeft te worden toegepast. In tegenstelling tot een afwijking van het bestemmingsplan overeenkomstig art. 2.12, lid 1, onder a, sub 3 Wabo waarbij dat wel het geval is. Dit blijkt uit art. 5.20 Besluit ruimtelijke ordening: “Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing.”.

De vraag in de uitspraak van de Voorzieningenrechter op 7 december 20167 was of voor de toepasselijkheid van de hiervoor genoemde uitzondering de drempels opgenomen in de kolom 2 van bijlage C en D van het Besluit mer relevant zijn. De Voorzieningenrechter gaf in zijn oordeel omtrent de voorlopige voorziening aan dat de drempelwaarden niet relevant zijn. De Voorzieningenrechter leidt dat af uit de Nota van Toelichting bij de wijziging van het Bor (Stb. 2014, 333, p. 58).

In deze bijdrage wordt ingegaan op twee uitspraken: een uitspraak waarin de Rechtbank de uitspraak van de Voorzieningenrechter bevestigt waarbij het wederom ging om de activiteit ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ en een recente uitspraak waarin de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt of er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Deze twee uitspraken komen aan de orde gezien de samenhang tussen beide bekeken vanuit het oogpunt van toepasselijkheid van de kruimelgevallen regeling.

Uitspraak Rechtbank Limburg 14 april 2017

De casus is als volgt. Het college van B&W heeft aan vergunninghouders een omgevingsvergunning op grond van de Wabo verleend voor het verbouwen en het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan van een pand ten behoeve van de vestiging van het detailhandelsbedrijf Decathlon, het plaatsen van reclame en het realiseren van een playground op het buitenterrein. De omgevingsvergunning is verleend krachtens artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2 van de Wabo (ook wel een kruimelvergunning genoemd). Eiseressen gaan in beroep tegen deze vergunningverlening. Volgens eiseressen kan er in dit geval geen gebruik worden gemaakt van de kruimelgevallenregeling overeenkomstig art. 4, lid 9 van bijlage II bij het Bor. Het bepaalde in art. 5, lid 6 van bijlage II bij het Bor staat hieraan in de weg en verweerder was daarom gehouden toepassing te geven aan de uitgebreide voorbereidingsprocedure van paragraaf 3.3 van de Wabo.

Voor de beantwoording van de vraag of er sprake is van een uitgezonderde activiteit als bedoeld in art. 5 lid 6 van bijlage II bij het Bor (een activiteit opgesomd in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit mer), verwijst de Rechtbank naar de uitspraak van de Voorzieningenrechter op 7 december 2016 en – evenals de Voorzieningenrechter deed – de Nota van toelichting bij de wijziging van het Bor (Stb. 2014, 333, p. 58). Ook de rechtbank concludeert dat alleen kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer voor de toepassing van artikel 5, lid 6 van bijlage II bij het Bor relevant is. Is er sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject, dan kan de kruimelregeling in het Bor niet worden toegepast.

Stedelijk ontwikkelingsproject?

In beide uitspraken, van 7 december 2016 en van 14 april 2017, ging het (al dan niet) om de activiteit ‘stedelijk ontwikkelingsproject’. De vraag is in dit kader derhalve relevant wat verstaan dient te worden onder een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer.(1)

In de Nota van Toelichting op het Besluit van 21 februari 2011 tot wijziging van het Besluit milieueffectrapportage en het Besluit omgevingsrecht (reparatie en modernisering milieueffectrapportage)(2) staat over de categorie stedelijk ontwikkelingsproject het volgende: “Bij een stedelijk ontwikkelingsproject kan het gaan om bouwprojecten als woningen, parkeerterreinen, bioscopen, theaters, sportcentra, kantoorgebouwen en dergelijke of een combinatie daarvan.

Er kan overigens geen misverstand over bestaan dat ook «dorpen» hieronder vallen. Wat «stedelijke ontwikkeling» inhoudt kan van regio tot regio verschillen. Van belang hierbij is of er per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen zijn. Indien bijvoorbeeld een woonwijk wordt afgebroken en er komt een nieuwe voor in de plaats, zal dit in de regel per saldo geen of weinig milieugevolgen hebben. Bij een uitbreiding zal er eerder sprake kunnen zijn van aanzienlijke gevolgen.”

Er zal derhalve per geval moeten worden beoordeeld of er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject waarbij van belang is of er per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen zijn.

Uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 15 maart 2017

In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 15 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:694) is aan de orde of er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in kolom 1 van categorie 11.2, onderdeel D, van de bijlage bij het Besluit mer. Volgens de gemeenteraad is dat afhankelijk van de vraag of er als gevolg van het project per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan. Is dat het geval, dan is er sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject. De Afdeling bestuursrechtspraak wijst deze interpretatie echter af.

De Afdeling geeft aan (in r.o. 13.4) dat het begrip “stedelijk ontwikkelingsproject” ruimte biedt voor interpretatie waardoor er discussie kan ontstaan over de vraag wanneer er sprake is van een wijziging van een dergelijk project en vervolgt dan: “De Afdeling legt artikel 2, onderdeel A, van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage niet zo uit dat iedere mogelijk gemaakte wijziging van een stedelijke ontwikkeling, hoe ondergeschikt ook, moet worden aangemerkt als een wijziging van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in kolom I, van categorie 11.2, onderdeel D, van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage en artikel 2 onderdeel A van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Dat hangt af van de concrete omstandigheden van het geval. Daarbij spelen onder meer aspecten als de aard en de omvang van de voorziene wijziging van de stedelijke ontwikkeling een rol.” De Afdeling concludeert dat in het onderhavige geval sprake is van een wijziging van een stedelijk ontwikkelingsproject, als bedoeld in kolom 1 van categorie 11.2, onderdeel D, van de bijlage bij het Besluit mer nu er wordt voorzien in een bouwmarkt met een tuincentrum en drive-in met een gezamenlijk bvo van 20.215 m². De Afdeling is het met de gemeenteraad eens dat de wijziging van het materiële gebruik van het perceel niet zodanig is dat daardoor belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan. De motivering van de mer-beoordeling dat er geen MER hoeft te worden opgesteld, kan volgens de Afdeling door de beugel.

De Afdeling lijkt hier de beoordeling of er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject en de (vorm vrije) mer-beoordeling, van elkaar te onderscheiden. Of er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject moet volgens de Afdeling beoordeeld worden op basis van aard en omvang van het project en niet (uitsluitend) of de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Daarna, maar dat is voor deze bijdrage niet zo relevant, dient beoordeeld te worden of er al dan niet een MER moet worden opgesteld. En dat is het geval als niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.

Conclusie

In geval van vastgoed- en gebiedsontwikkeling, kan onder voorwaarden gebruik gemaakt worden van de kruimelgevallen regeling waardoor de reguliere vergunningprocedure van 8 weken uit de Wabo van toepassing is. Deze regeling kan niet worden toegepast als er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer. In deze bijdrage zijn twee uitspraken besproken waaruit blijkt dat:

  • voor het bepalen of er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer, de drempelwaarde in kolom 2 van die bijlage niet relevant is, en;
  • voor het bepalen of er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gekeken moet worden naar aard en omvang van het project.

Mr. A.Z.R. (Regina) Koning

Eindnoten:

  1. De activiteit in deze categorie is als volgt omschreven: De aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen.
  2. Stb 2011, 102, p. 51

Eerder verschenen in Actualiteiten Bouwrecht (onderdeel IBRTracker)

Datum: 08-06-2017