Voorwaardelijke verplichting

Voorwaardelijke verplichting

Voorwaardelijke verplichtingen kunnen als planregel in een bestemmingsplan, wijzigingsplan of inpassingsplan worden opgenomen. Het is een planregel dat een verplichting inhoudt en deze verplichting geldt als voorwaarde voor het kunnen realiseren van de functie in het bestemmingsplan (of wijzigingsplan/ inpassingsplan). Denk aan de planregel dat een woningen pas mag worden gebouwd nadat is voorzien in voldoende parkeerplaatsen (zie mijn eerdere post: Parkeren in het bestemmingsplan).

Toelatingsplanologie

De Wet ruimtelijke ordening kent het uitgangspunt van toelatingsplanologie. Dat betekent dat een bestemmingsplan gebruikers van gronden en opstallen niet kan verplichten tot het uitvoeren van hetgeen in het bestemmingsplan is geregeld. Het bestemmingsplan geeft slechts aan wat er is toegelaten. Daarom is lang het uitgangspunt ook geweest dat voorwaardelijke verplichtingen in bestemmingsplannen niet mogelijk waren. Voorwaardelijke verplichtingen werden doorgaans in een privaatrechtelijke overeenkomst gesloten.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna de Afdeling bestuursrechtspraak) heeft de afgelopen jaren het opnemen van voorwaardelijke verplichtingen in bestemmingsplannen aanvaardbaar geacht. Zo kunnen verplichtingen van een grondeigenaar nu via de voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan worden vastgelegd in plaats van in een privaatrechtelijke overeenkomst. In sommige gevallen moet er zelfs een voorwaardelijke verplichting worden opgenomen.

Een voorbeeld: ABRvS 29 december 2010, zaaknr. 201003274/1/R3, ECLI:NL:RVS:2010:BO9160

In deze zaak ging het om een wijziging van het bestemmingsplan waarmee de opslagplaats van betonelementen mogelijk werd gemaakt. Deze opslagplaats diende wel landschappelijk ingepast te worden. Het opslagperceel diende te worden omzoomd door een hoog opgaande haag van vier tot vijf meter hoog. Dat dit ook daadwerkelijk zou gebeuren, werd door de gemeente vastgelegd in een planrealisatieovereenkomst waarin een inspanningsverplichting was opgenomen om de haag te realiseren.

Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak had de beoogde beplantingshaag in (de voorschriften van) het plan geregeld moeten worden (met een voorwaardelijke verplichting). De gemeenteraad had de aanleg van de beplantingshaag namelijk wel noodzakelijk geacht met het oog op de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. Door dit niet als voorwaardelijke verplichting in de planregels op te nemen, werd de landschappelijke inpassing onvoldoende in het plan gewaarborgd.

Voorwaardelijke verplichtingen en de Omgevingswet

Voorwaardelijke verplichtingen zijn eigenlijk niet meer weg te denken uit bestemmingsplannen. In het omgevingsplan (als de Omgevingswet in werking treedt, medio 2021) wordt een stap verder gegaan, daarin is de mogelijkheid opgenomen om gebodsbepalingen in het omgevingsplan op te nemen. De voorwaardelijke verplichting betreft een verplichting om de maatregel (zoals het realiseren van een haag) uit te voeren als de toegelaten functie wordt gerealiseerd. Een gebodsbepaling gaat verder: dat is een voorschrift in een omgevingsplan dat de burger een onvoorwaardelijke en rechtstreeks te handhaven verplichting oplegt om een bepaalde handeling te verrichten met het oog op de fysieke leefomgeving.

(Deze definitie van een gebodsbepaling in het omgevingsplan is afkomstig van: F.A.G. Groothuijse, B.J. Schueler, D. Korsse, A.G.A. Nijmeijer, T.E.P.A. Lam, S. Hillegers, Gebodsbepalingen in het omgevingsplan (onderzoek in opdracht van het Ministerie van I&M), (2015) Utrecht University Repository, p. 7)

Internetconsultatie coördinatieregeling in de Algemene wet bestuursrecht – Deel I

Internetconsultatie coördinatieregeling in de Algemene wet bestuursrecht – Deel I

De coördinatieregeling in de Awb gaat op de schop. Vanaf 17 januari 2018 tot 18 mei 2018 loopt er een internetconsultatie van de wet Wijziging van de Awb in verband met de Omgevingswet . De wijziging van deze regeling betreft een voorbereiding op de komende Omgevingswet: een algemene coördinatieregeling, toepasbaar in het gehele omgevingsrecht zodat de afzonderlijke coördinatieregelingen kunnen worden geschrapt. In deze bijdrage gaat ik (mr. Regina Koning) in op de in de internetconsultatie voorgestelde coördinatieregeling.

Waarom een nieuwe regeling?

De aanleiding voor het aanpassen van de coördinatieregeling in de Awb (paragraaf 3.5.3. Awb) is zoals aangegeven in de introductie, de komende Omgevingswet. De Afdeling advisering adviseerde daartoe in de voorlichting van 25 januari 2012.(1)

In juli 2014 heeft er een concept-versie (juni 2014) van een algemene coördinatieregeling in de Awb ter consultatie voorgelegen (https://www.internetconsultatie.nl/coordinatieregeling/details). De consultatiereacties die destijds zijn gegeven, zijn in de concept-versie van januari 2018 verwerkt.

Los van de komende Omgevingswet bestaat er nog een aanleiding voor één algemene coördinatieregeling in de Awb. Reeds bij de totstandkoming en inwerkingtreding van de WSB (de Wet Samenhangende Besluiten, deze wet voorzag de Awb van een coördinatieregeling(2)) werd kritiek geuit op de zogenoemde ‘wildgroei’ of ‘lappendeken’ van coördinatieregelingen.(3) Terwijl dit juist met een algemene coördinatieregeling in de Awb voorkomen moest worden.(4) Debet daaraan was het gemis aanpassingswetgeving in de WSB, waarmee gesnoeid zou worden in de bestaande coördinatieregelingen in diverse wetten. Voorts zorgt de huidige coördinatieregeling in de Awb niet voor voldoende slagvaardig optreden. Zo bevat het bijvoorbeeld geen over-rule bevoegdheid zoals in een aantal coördinatieregelingen in bijzondere wetgeving wel bestaat. De aanpassingswetgeving is er niet gekomen en de coördinatieregelingen in bijzondere wetgeving zijn gebleven.(5) De Awb-coördinatieregeling is dan ook amper toegepast in de praktijk.(6)

In de MvT wordt benadrukt dat een coördinatieregeling een belangrijk instrument is om in gevallen waarin voor een activiteit of project meerdere besluiten vereist zijn, tot een gestroomlijnde en meer efficiënte besluitvormingsprocedure voor die activiteit of dat project te komen.(7) In de MvT wordt gewezen op de problemen waar burgers en bedrijven tegenaan kunnen lopen:

  • de aanvrager ontdekt niet of te laat dat hij een vergunningvereiste over het hoofd heeft gezien;
  • er ontstaat niet op hetzelfde moment duidelijkheid over de besluiten op de ingediende aanvragen;
  • aan besluiten verbonden voorschriften zijn tegenstrijdig;
  • bestuursorganen gaan op elkaar zitten wachten.

Deze en andere veel voorkomende problemen worden in de kern veroorzaakt door de ongelijktijdigheid van procedures en besluiten.”.(8) Coördinatie van besluitvorming en procedures voorziet in een stroomlijning van de procedures bij het voorbereiden en nemen van samenhangende besluiten en van de rechtsbescherming daartegen. Op p. 8 van de MvT lees ik de premisse waarop de toegevoegde waarde van een wettelijke regeling omtrent coördinatie is gebaseerd, kort en bondig: “Een geslaagde toepassing van de nieuwe coördinatieregeling leidt namelijk tot snellere en efficiëntere besluitvormingsprocedures.”.

De inhoud van de voorgestelde coördinatieregeling

De coördinatieregeling zoals voorgesteld in de versie van de internetconsultatie van januari 2018, is als het ware een mix van de huidige Awb coördinatieregeling en regelingen uit bijzondere wetgeving (zie het overzicht in de tabel op p. 2 en 3 van de MvT). De opbouw van de coördinatieregeling is als volgt:

  • Toepasselijkheid van de coördinatieregeling (art. 3:20)
  • het coördinatiebesluit (art. 3:21)
  • Taak coördinerend bestuursorgaan (art. 3:22): bevordert een doelmatige en samenhangende voorbereiding van besluiten
  • Procedurele bepalingen (art. 3:23-3:26)
  • Indeplaatstreding door coördinerend bestuursorgaan (art. 3:27)
  • Rechtsbescherming (art. 3:28-3:30)

In deze bijdrage ga ik in op drie onderwerpen: toepasselijkheid, het coördinatiebesluit en de indeplaatstreding. In Deel II besteed ik aandacht aan de overige onderwerpen: taak, procedure en rechtsbescherming.

Toepasselijkheid

De voorgestelde coördinatieregeling in de Awb is facultatief van aard. De regeling is alleen van toepassing in de gevallen waarin de regeling in de wet of bij besluit van de bevoegde bestuursorganen van toepassing is verklaard.

In de Omgevingswet, art. 16.7, zijn gevallen aangewezen waarop de nieuwe coördinatieregeling van toepassing is. Het gaat om de volgende gevallen:

  • Alle op grond van artikel 5.7 lid 2 Omgevingswet aangewezen wateractiviteiten. In het voorgenomen Omgevingsbesluit wordt voor deze gevallen het coördinerend bestuursorgaan als bedoeld in artikel 3:21, eerste lid, van dit wetsvoorstel aangewezen (zie artikel 8.23 van het Omgevingsbesluit). Voor een aantal van deze gevallen zijn in paragraaf 16.2.2 van de Omgevingswet aanvullende bepalingen voor de coördinatie opgenomen (voor coördinatie van de vergunningverlening voor een milieubelastende activiteit en lozingsactiviteit).
  • De nieuwe coördinatieregeling is van toepassing is op de besluiten ter uitvoering van een projectbesluit waarvoor dat op grond van artikel 5.45, eerste of tweede lid, van de Omgevingswet is bepaald. Dat betekent dat de coördinatieregeling van toepassing is op besluiten ter uitvoering van de hoofdinfrastructurele projecten en de primaire waterkeringen die zijn aangewezen in artikel 5.46 van de Omgevingswet. Voor andere projecten kan het bevoegd gezag voor het project bepalen dat de coördinatieregeling wordt toegepast op besluiten ter uitvoering van het project.

Is de coördinatieregeling niet bij wet van toepassing verklaard, dan kunnen de bevoegde bestuursorganen gezamenlijk middels een coördinatiebesluit de coördinatieregeling van toepassing verklaren. Dit besluit dient gezamenlijk genomen te worden en tegen dit besluit staat geen rechtsbescherming open (art. 3:20 aanhef en onder b)(9).

Coördinatiebesluit en aanwijzing

De mogelijkheid tot het nemen van een coördinatiebesluit staat open voor bestuursorganen uit elke bestuurslaag.(10) Het coordinatiebesluit bevat verder de aanwijzing van het coördinerend bestuursorgaan en de reikwijdte van de betreffende coördinatie. De Awb coördinatieregeling als voorgesteld in deze internetconsultatie, beperkt derhalve niet de reikwijdte, zoals het huidige art. 3:21 lid 2 Awb (fiscale besluiten, besluiten inzake premieheffingen belastingen, sociale premies en zogeheten tenderbesluiten). De enige beperking die er is, aldus op p. 11 van de MvT, is dat de coördinatieregeling alleen van toepassing kan worden verklaard op besluiten die met elkaar samenhangen: “Het doel van de regeling is immers het bevorderen van een doelmatige en samenhangende voorbereiding van besluiten (zie het voorgestelde artikel 3:22).”.

Er hoeft geen coördinerend besluit te worden genomen als de Awb-coördinatie bij wet is voorgeschreven. Een voorbeeld is de voorgeschreven coördinatie in geval van een projectbesluit voor hoofdinfrastructuur en primaire waterkeringen (art. 16.7 lid 1 onder c jo. art. 5:45 lid 2 van de Omgevingswet). In dat geval is in de betreffende wettelijke regeling het coördinerend bestuursorgaan aangewezen (in het gegeven voorbeeld: art. 5.45 lid 3: het bevoegd gezag voor het projectbesluit). De aanwijzing (bij besluit of wet) van het coördinerend bestuursorgaan is niet zonder belang in het licht van de indeplaatstreding als geregeld in art. 3:27 Awb (Internetconsultatie).

Indeplaatstreding

De indeplaatstreding in art. 3:27 is een zwaar middel dat in een coördinatieprocedure kan worden ingezet door het coördinerend bestuursorgaan. Eenzelfde bepaling is reeds opgenomen in de huidige coördinatieregeling in art. 3.36 Wro en art. 20 lid 6 en 7 Tracéwet.

Op grond van art. 3:37 lid 1 en 2 kan het coördinerend bestuursorgaan in volgende gevallen een eigen besluit in de plaats laten treden van een besluit van een ander bevoegd bestuursorgaan:

  1. Het bestuursorgaan neemt te laat een beslissing.
  2. Het bestuursorgaan neemt geen beslissing.
  3. Het bestuursorgaan heeft ter uitvoering van een ander besluit, dat geen onderdeel uitmaakt van de coördinatie, een besluit genomen dat de goede uitvoering van dat andere besluit belemmert.

De indeplaatstreding is aanzienlijk beperkt in art. 3:27 lid 1 en 2: indeplaatstreding door het coördinerend bestuursorgaan bij door een bestuursorgaan te nemen besluiten, is alleen mogelijk indien een minister dan wel gedeputeerde staten zijn aangewezen als coördinerend bestuursorgaan (in de wettelijke regeling of in het gezamenlijke coordinatiebesluit). Dat betekent dat in de praktijk de indeplaatstreding alleen aan de orde zal zijn bij grotere projecten en/of project met een regionaal of nationaal belang. In dergelijke gevallen zal het immers meer voor de hand liggen dat de minister dan wel gedeputeerde staten wordt aangewezen als coördinerend bestuursorgaan.

In de toelichting wordt het mogelijk maken van een algemene regeling omtrent indeplaatstreding in geval van coördinatie in het gehele omgevingsrecht noodzakelijk geacht(11): “De ratio van de bevoegdheid tot indeplaatstreding is gelegen in het doel van de coördinatieregeling: het bevorderen van een doelmatige en samenhangende besluitvorming (zie het huidige artikel 3:23). Als een van de betrokken bestuursorganen in gebreke blijft bij het nemen van een besluit en aldus niet de medewerking verleent die voor het welslagen van een doelmatige en samenhangende besluitvorming nodig is, dient het coördinerend bestuursorgaan in het uiterste geval zelf het benodigde besluit te kunnen nemen.

De ervaringen uit het omgevingsrecht hebben geleerd dat de bevoegdheid tot indeplaatstreding onmisbaar is bij de coördinatie van samenhangende besluiten die zijn vereist voor omvangrijke ruimtelijke projecten zoals de aanleg van een snelweg, windmolenpark of elektriciteitscentrale. Het nationale of provinciale belang dat met dergelijke projecten wordt gediend vergt dat het coördinerend bestuursorgaan kan ingrijpen als door het in gebreke blijven van een van de betrokken bestuursorganen de voortgang van het project of zelfs de afronding daarvan in gevaar dreigt te komen. Nu de nieuw voorgestelde coördinatieregeling is bedoeld om toepasbaar te zijn in het gehele omgevingsrecht, kan deze bevoegdheid daarin niet ontbreken.”.

Er is vanuit de Unie van Waterschappen (UvW) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) kritiek geuit op de eerdere versie van juni 2014 van de coördinatieregeling waarin nog een uitzondering was opgenomen in art. 3:22 Awb op de regel dat het coordinatiebesluit een gezamenlijk besluit is van de bevoegde bestuursorganen.(12) Op basis van die bepaling was het mogelijk dat buiten een bevoegd bestuursorgaan om een coordinatiebesluit zou worden genomen. Tegen het coordinatiebesluit staat vervolgens geen beroep open voor het bestuursorgaan. Via art. 3:27 kan dat bestuursorgaan wederom buiten spel worden gezet met een indeplaatstreding door het coördinerend bestuursorgaan. Dat gaat te ver volgens UvW: “De UvW wijst erop dat deze regeling ertoe leidt dat het coördinerend bestuursorgaan in bepaalde situaties bevoegd is om bijvoorbeeld alsnog een watervergunning te verlenen nadat een waterschap eerder heeft besloten deze vergunning te weigeren.”. Op basis van deze kritiek is art. 3:22 gewijzigd en kan een coordinatiebesluit alleen nog in gezamenlijkheid worden genomen. De bevoegde bestuursorganen kunnen bij het nemen van het coordinatiebesluit tevens de overweging meenemen dat een indeplaatstreding mogelijk is. Dit is, nogmaals, alleen aan de orde als in het coordinatiebesluit de minister of gedeputeerde staten als coördinerend bestuursorgaan is aangewezen. Indien de coördinatieregeling is voorgeschreven bij wet is de overweging dat er mogelijkheid gebruik wordt gemaakt van indeplaatstreding ook gewaarborgd: de opsteller van het wettelijk voorschrift heeft, met goedkeuring van het vertegenwoordigend orgaan (parlement of provinciale staten), bepaald dat de te coördineren besluiten dermate belangrijk zijn en met elkaar samenhangend, dat in het uiterste geval gebruik mag worden gemaakt van de bevoegdheid tot indeplaatstreding.(13)

Ik voorzie een mogelijk obstakel voor toepassing van de coördinatieregeling bij besluit. De opstellers van de versie die voorafging aan deze internetconsultatie ook, zo begrijp ik uit de MvT. De indeplaatstreding is een zwaar middel dat kan worden ingezet waarmee de beslissingsbevoegdheid van een bestuursorgaan uit handen kan worden genomen. Ik kan me heel goed voorstellen dat in bepaalde situaties waarin de belangen groot zijn, het niet eenvoudig zal zijn alle bevoegde gezagen aan boord te krijgen voor een coördineerde besluitvorming. De mogelijk inzet van de indeplaatstreding dat als breekijzer of dreigend breekijzer kan worden ingezet, zal menig bevoegd bestuursorgaan afschrikken vermoed ik.

Volgende bijdrage

In de volgende bijdrage over dit onderwerp zal ik ingaan op de procedurele bepalingen en de rechtsbescherming. Daarbij zal ik ook ingaan op het zogenoemde koepelconcept (art. 16.8 Omgevingswet) en de mogelijkheid tot een ‘fasering’ van coördinatiebesluiten (art. 3:21 lid 3 Awb, internetconsultatie).

Mr. A.Z.R. (Regina) Koning

Eindnoten
1. Advies W.14.11.0238/IV, opgenomen als bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3.
2. Kamerstukken II 2006/07, 30 980, nr. 2 (Wet samenhangende besluiten Awb). Een voorontwerp voor dit wetsvoorstel dateert reeds uit 2000 en heeft aan de basis gestaan van enkele bijzondere coördinatieregelingen.
3. M.S. Beerten, Afstemming van besluiten. Een onderzoek naar een algemene afstemmingsregeling voor samenhangende besluiten, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2004 en; A.B. Blomberg, ‘Van ongecoördineerde coördinatie naar harmonisatie’, NTB, 2007/9, p. 344-354 en A.Z.R. Koning, ‘Informeren en coördineren met de Wet samenhangende besluiten (I)’, TBR 2008/174.
4. Kamerstukken II 2006/07, 30 980, nr. 3, p. 9.
5. Zie A.Z.R. Koning, ‘Informeren en coördineren met de Wet samenhangende besluiten (I)’, TBR2008/174, paragraaf 2.2.
6. Zie de internetconsultatie van de MvT, p. 2.
7. De internetconsultatie van de MvT, p. 3.
8. Internetconsultatie van de MvT, p. 3.
9. Zie de concept wettekst, p. 4. Art. 3:20 onder b wordt aan art. 8:4 Awb toegevoegd.
10. Zie de MvT, p. 11: Niet alleen bestuursorganen behorend tot de centrale overheid, maar ook gedeputeerde staten, gemeentelijke bestuursorganen en waterschapsbesturen kunnen een coördinatiebesluit nemen.
11. Zie de MvT, p. 4.
12. Zie de MvT, p. 9. Die bepaling hield, kort gezegd, in dat bestuursorganen van de centrale overheid of de provincie toepassing van de coördinatieregeling kunnen voorschrijven, indien de bevoegdheid tot het nemen van een of meer van de te coördineren besluiten bij hen berust. Zie de internetconsultatie uit 2014: https://www.internetconsultatie.nl/coordinatieregeling/details.
13. Zie de MvT, p. 10.

Eerder verschenen in Actualiteiten Bouwrecht (onderdeel IBRTracker)

Datum: 25-1-2018

Bron: Instituut voor Bouwrecht